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【农村房屋自然灾害补助】重大自然灾害下农村剩余劳动力转移的制度问题研究

来源:艺术论文 时间:2018-09-13 点击: 推荐访问:论农村剩余劳动力转移

  摘   要:重大自然灾害是自然灾害的一种,笔者认为不同的自然灾害造成的损失各异,应采用不同的标准去衡量。我国人地矛盾日益突出,自然灾害频发,重大自然灾害发生的次数与规模呈日渐上升的趋势且扩散的途径与过程进一步复杂化,有的灾害持续时间较长,受重大自然灾害影响,无地可耕,农村剩余劳动力维持生计的的生活资源已经丧失必须转移输出。本文拟以重大自然灾害作为研究背景,探究农村剩余劳动力转移过程中存在的制度问题,为重大自然灾害下劳动力转移工作提供参考。
  关键词:重大自然灾害;剩余劳动力转移;制度;问题
  中图分类号: F323.6   文献标识码:A        文章编号:1005-5312(2015)27-0266-02
  重大自然灾害是自然灾害的一种,但要如何界定,笔者尚未见到相关学术界定。笔者认为重大自然灾害是在一个特定的行政区域内(以县或市为单位)发生的一次性自然灾害造成以下一种或几种后果的:(1)因自然灾害造成人员伤亡,受灾死亡人数在30人(含失踪)以上,50人(含失踪)以下的;(2)因自然灾害灾情较严重需要紧急转移安置当地灾民3万以上,5万人以下的;(3)因自然灾害导致房屋倒塌0.3万间以上,0.5万间以下,房屋受损3万间以上,5万间以下的;(4)因自然灾害造成严重经济损失,3000万元至5000万元的;(5)发生6.0至6.5级重大地震灾害,造成较多人员伤亡和较多房屋倒塌的。
  农村剩余劳动力实际上就是超出农村农业需求的那部分劳动力,这部分劳动力从农村转移输出后并不会影响农村农业生产。本文所指的农村剩余劳动力(超出农村农业需求的劳动力)是指受重大自然灾害影响,家园被毁,无地可耕,他们维持生计的生活资源已经丧失必须转移输出的农村劳动力。
  导致重大自然灾害下农村剩余劳动力转移困难的制度因素很多,本文重点从以下几个方面展开分析。
  一、法律制度欠完备
   从自然灾害法律法规上看,现阶段针对自然灾害的法律法规以单行法规和条例居多,大多数法规和条例只针对一类自然灾害,独立性和专业性较强,没有普遍适用性和协调性。目前我国自然灾害类的法律有:《中华人民共和国防震减灾法》,其第六章中笼统地表述了对劳动力的处置:“地震灾区受灾群众需要过渡性安置的,应当根据地震灾区的实际情况,在确保安全的前提下,采取灵活多样的方式进行安置”①由此可见,该法对于重大自然灾害下劳动力的转移并没有明确的法律提法,只是采取灵活方式去安置,这不利于后期劳动力生活的恢复。其他自然灾害类法规还有《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国森林法》、《气象法》、《防沙治沙法》和《水法》等,都没有涉及重大自然灾害下劳动力转移的内容。当自然灾害特别是重大自然灾害突然到来时,如果还依据现有的单一法规条例,很难全面及时地做出转移劳动力的决定并指导工作完成。所以说,当前我国在重大自然灾害下农村劳动力转移方面的相关法律法规及条例还不够完善,甚至是缺位的,需要进一步的调整和健全。
   我国缺乏综合性的,具有指导政府应对重大自然灾害、转移劳动力的规范性法律。生命安全是自然灾害发生后最需要关注的,但我国现行的所有有关自然灾害的法律法规都没有明确规定应该如何全面有序地处理重大自然灾害下劳动力转移问题。目前我国重大自然灾害下劳动力的转移无法可依,当务之急应出台一部全国范围内具有普遍规范意义的自然灾害类基本法律,该部法律既要从根本上明确预防自然灾害和应对自然灾害的重要性,规定国家和各省市地方政府必须建立起重大自然灾害管理体制,又要明确重大自然灾害发生后负责劳动力转移的部门、劳动力转移的路径方法以及重大自然灾害发生后加大灾区农村劳动力培训输出的措施等,必须彻底改变以前补丁式的立法状态,不能等到重大自然灾害发生后才出台法律法规。
  二、许多法律不具备微观可操作性
   应对重大自然灾害后农村劳动力转移问题,大多数法律法规多从管理的宏观角度去考虑,通常用一句话就进行概括。对于重大自然灾害下劳动力转移的实施方法、具体的措施方面比较薄弱。许多自然灾害立法赋予了地方政府应对自然灾害以及负责劳动力转移工作的权力,却忽略了对这种权力进行约束,同时也忽略了对负责劳动力转移工作部门的监督。由于缺乏立法保障,负责劳动力转移工作的部门和其他部门间存在工作接洽障碍和必要的沟通。缺乏对负责劳动力转移工作部门的监督和约束会给农村劳动力个人和其他组织带来救济补偿方面的损害,也无法为公民监督政府处理重大自然灾害下劳动力转移是否履行职责、是否负有责任提供法律依据。法律中存在的上述问题给我国应对重大自然灾害下劳动力转移问题造成了困扰,由于灾害下劳动力转移“无法可依”,负责劳动力转移工作的行政机关在履行其义务时会出现两种情况:要么因为其权利的无约束使农村劳动力的合法权利造成不必要的损害,要么如履薄冰,只参考自然灾害相关法律法规中的宏观语句,无法做出详细的安排,害怕行差踏错,保守的决策,不利于依法采取主动。
  三、户籍制度
   重大自然灾害下,农村劳动力向城市转移的过程中,总是遇到城市户籍制度的“门槛”障碍。户籍制度是在我国特殊的历史条件下建立的,在我国工业化落后时期,建立户籍制度是为了发展民族工业,促进国家经济的发展和社会的稳定,在建国之初确实发挥了重要作用,阻止了大批向城市转移的农村劳动力。现在,国内和国外环境都发生了转变,特别是重大自然灾害后,阻止农村劳动力转移进城的户籍制度已不合时宜。现存的户籍制度极大地限制了我国城镇化和工业化的步伐,成为了重大自然灾害下农村劳动力转移的制约因素。
  四、土地制度
   土地制度对农村劳动力的影响极大,直接关系农村劳动力的利益。他们只有取得了土地的交易或抵押产权,才能通过转让使用权和所有权获得利益。现阶段我国的农村土地产权并不清晰,土地制度经历了一个不断改革的过程,但自由流转的土地市场尚未建成,农村劳动力依附的土地保障权问题没有得到很好的解决,这成为了制约劳动力转移的重要制度因素。现行的家庭承包责任制度虽被公认为是解决效率与公平问题较好的选择,也存在激励功能不足的问题,特别是重大自然灾害后,因为土地遭到破坏,有的土地已经无可复耕,农村劳动力担心政府根据灾情的变化来重新调整土地,这必然增加了农村劳动力的顾虑,使他们不愿意转移就业,宁愿守在家中。   五、劳动力市场制度和社会保障制度
   改革开放后,随着我国市场经济体制的逐步完善,劳动力就业环境进一步自由化,但目前仍存在阻碍劳动力自由择业的障碍因素,重大自然灾害后,农村劳动力转移在很大程度上受劳动力市场制度因素制约。首先是用工信息不对称,劳动力市场的第三方中介机构和政府劳动力就业管理服务部门还不够完善,他们缺乏信息资源,没有足够的能力为重大自然灾害后的农村剩余劳动力提供充分的就业信息。例如曲靖市就业管理服务中心虽然承担了曲靖旱灾后劳动力转移的重任,也通过各种渠道获取劳动力就业信息定期发布,但是由于我国二元经济结构的长期存在,阻碍了城乡劳动力市场的相互联系,造成两个劳动力市场的分割状态,劳动力用工信息渠道不畅通,他们能提供的用工信息就相对较少。其次,已经转移输出的一部分劳动力并不了解自己工作的企业经营状况以及企业制度,当他们的权益受到侵害时,他们很难通过法律途径维权,这给他们的身心造成很大伤害,他们返乡后会影响其他劳动力的转移意愿。
  重大自然灾害后,大量农村剩余劳动力转移输出,他们缺乏医疗、养老、工伤和失业等多方面的社会保障。目前,我国针对转移进城的农村剩余劳动力的社会保障制度以及相应的配套措施是缺位的。以户籍制度为基础形成的城乡二元分割体制导致了城乡劳动力在社会保障体系中处于不同的位置,城市居民可以享受城市户口所附带的福利,而重大自然灾害后转移输出的劳动力依然因为是农村户口,尽管在城市工作和生活,也不能享有同等待遇的城市养老、医疗等保障,城乡劳动力享受的社会保障福利差别很大,城乡分割的社会保障制度成为了重大自然灾害后农村劳动力转移进城的一个制度障碍。
  六、教育制度
   城乡教育也存在二元结构,在一定程度上阻碍了重大自然灾害后农村劳动力的转移。由于农村的教育基础设施较落后,资金和师资力量的投入长期不足,致使农村劳动力的知识技能水平低于城市劳动力,在城市竞争中处于劣势,农村劳动力的知识水平满足不了城市的岗位需求。另一方面,农村劳动力转移输出后,子女的教育也会受到不同程度的歧视,很多城市学校不招收非本地户籍的农村劳动力子女,这些农村劳动力的子女得不到公平的教育机会,对他们的身心发展和学业成绩都有很大影响,因此,目前的教育制度阻碍了重大自然灾害后农村劳动力的转移。
   注释:
   ①中央政府门户网站.中华人民共和国防震减灾法[EB/OL].  http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/27/content_70628.htm,2005-09-27.

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