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【吃空饷违反什么规定】“吃空饷”的刑事责任探究

来源:政治论文 时间:2018-09-22 点击: 推荐访问:吃空饷领导责任

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  [摘 要]“吃空饷”近年来不断有媒体曝光,其社会关注程度日益提高,然而在有关责任人员承担民事责任和行政责任之后,鲜见有人因此被追究刑事责任。本文在总结分析“吃空饷”的类型及产生原因的基础上,确认现有的惩治措施不能有效遏制这一现象的发生。之后通过剖析“吃空饷”背后的违法犯罪行为,分别对人事主管和领导人员涉及的渎职犯罪,“吃空饷”涉及的贪污犯罪、贿赂犯罪和侵占财产犯罪的刑事责任问题进行了论述。通过完善刑法有关规定,使“吃空饷”背后的犯罪行为受到严厉惩罚,形成治理“吃空饷”完整、有效的机制。
  [关键词]“吃空饷”;刑事责任;渎职罪;贪污罪;受贿罪
  [中图分类号]D920.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2013)02-0036-03
  2012年8月,新华社报道陕西榆林市已清理纠正“吃空饷”人员2100多名。然而榆林2000多人“吃空饷”并非偶然一例。[1]去年以来,浙江永康市、江西新余市、武宁县、山东济宁市任城区等地数起机关、事业单位“吃空饷”事件被媒体曝光,一时间舆论哗然。2005年以来对“吃空饷”进行清理工作的四川、海南、重庆、湖南、河南、宁夏、内蒙古7个省、自治区、直辖市,共清理出“吃空饷”者7万多人。每年给国家财政造成的损失则以10亿元计。[2]面对严重的“吃空饷”问题,在通过民事责任、行政责任仍不能进行有力惩治之时,对众多“吃空饷”中具备严重违法性的行为应追究刑事责任,以扩大法律的震慑力从而减少“吃空饷”现象的进一步蔓延。
  一、“吃空饷”的类型与原因
  “吃空饷”是指工作人员没有正当理由不到岗上班,却照样领工资,享受相关福利待遇。“吃空饷”的形式多样,从其表现不同,大体可以分为以下几类:自动离岗、长期旷工仍在原单位领取工资的人员;经组织选派或非经组织选派外出学习期满未回原单位工作仍在原单位领取工资的人员;单位对调出、已故人员或遗属不办理工资、补贴或遗属生活困难补助费停发手续,仍然领取工资、补贴的人员;达到退休年龄,未按规定办理退休手续,仍按在职人员标准领取工资、补贴的人员;在两个以上单位同时领取工资、补贴的人员;病假期间未按国家规定执行病假生活待遇,仍按原标准领取工资、补贴的人员;故意隐瞒情况虚报冒领工资、补贴归单位或个人使用的人员;被判刑或者受到纪律处分后,未按相关规定降级或停发工资,仍按原职级领取工资、补贴的人员;企业下岗、内退人员领取生活费后,又在财政供给单位就业领取工资的人员。[3]
  在一些地方特别是基层党政机关和事业单位,存在着严重的“吃空饷”现象。“吃空饷”的原因究竟是什么?第一,人事管理制度不健全,对人事和财经纪律的执行和监管停留在表面上,没有真正的落实。第二,财政供养的单位预算、编制不透明,群众监督、第三方监督、审计存在困难、甚至无法监督。第三,对人员绩效没有考核,岗位需求与编制不匹配,人员工作在岗与否都不能及时地反映出来。第四,有关领导人员滥用权力,仍然缺乏对权力进行有效的制约与监督,权力的介入,使相关人事制度在执行过程中大打折扣。
  二、对“吃空饷”规制力度不够
  2012年2月,重庆万州区纪委对“官二代吃空饷两年”一事做出处理。当事人李果未经批准擅自离岗2年已构成旷工,按规定进行辞退;李果在万州驻京联络处工作期间所领取的工资、津贴及福利全额清退。2012年8月,陕西省延长县就“教育局长妻子吃空饷”事件通报称,当事人刘玉莲在调查期间,已退还未正常上班期间领取的工资福利8万余元人民币。该县有关部门参照相关规定,决定给予其行政警告处分。这只是两个简单的例子,很多地方对“吃空饷”问题仅仅是一查了之,对有关人员一般是退赔了事,顶多对社会舆论关注的案件责任人给予较轻的党纪政纪处理,鲜有责任人因为“吃空饷”等问题被“丢官罢职”甚至追究刑事法律责任。2007年某省进行“吃空饷”调查整治,全省“吃空饷”涉及违规人数11858人,仅有269人受到党纪政纪处分。处罚过轻,就很难对屡禁不绝的“吃空饷”产生威慑力,这也是“吃空饷”现象蔓延的一个原因。
  对擅自离岗长达两年之久的公务员,进行辞退并且追回相关工资、津贴及福利,可以说只是按章办事。按照《公务员法》规定,旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天,或者一年内累计超过三十天的就该被辞退了,而有的单位缘何在逍遥两年后才被媒体曝光进而被按照人事制度辞退呢?如果说一个公务员擅自离岗长达两年都不能被发现或者被处理的话,那除了说明我们的相关制度沦为摆设,还能说明什么呢?然而,“吃空饷”事件该追究责任的绝不该只是一人。
  对于“吃空饷”的责任追究,通常首先要求退赔已领取全部薪酬,此外可能会对领“空饷”的人给予一定党纪或者行政处分。在目前看到的报道中很难再看到其他人员会因为“吃空饷”而受到处罚。对于发生“吃空饷”的单位中的人事主管和领导人员没有认真履行职责,是否应当为国家资财的流失负责?对于滥用手中权力为“吃空饷”大开方便之门的国家工作人员是否需要惩处?“吃空饷”仅仅是一个表象,如何完善对一系列行政管理问题的责任追究,是目前亟待研究解决的。
  除了现有常见的民事责任、行政责任以外,对于这些“吃空饷”行为背后是否存在其他违法犯罪行为应当进行深入剖析,通过适用刑法对有关违法犯罪行为进行严厉打击,以遏制和震慑愈演愈烈的“吃空饷”行为。
  三、刑事法律规制的途径
  有“吃空饷”者,就有“发空饷”者,要想遏制住目前在一定范围存在的“吃空饷”现象,应当深入挖掘“吃空饷”中存在的腐败问题,不仅要让“吃空饷”的人受到惩罚,更要让那些为违法乱纪“发空饷”的责任人受到严厉惩治。应当对“吃空饷”中涉及到的玩忽职守的行为、以“吃空饷“的形式实现利益输送的贪污贿赂行为等严重损害公共利益或者具有恶劣社会影响的,进一步运用刑事法律手段加以规制。
  对于“吃空饷”各种方式可以作如下区分,一大类是不触犯刑事法律的行为,另一类则是可能构成犯罪的行为。违犯刑法的“吃空饷”行为,也可以根据其身份、行为性质等的不同,分为以下几类刑事责任问题:   1.人事管理的主管和领导人员的刑事责任问题。国家机关人事管理的主管和领导人员,各级国家机关中对本单位人事制度执行者、监督者。“吃空饷”现象的出现,主要是单位人事制度的执行情况的反映。在媒体披露“吃空饷”事件中,有的公务员长达9年不上班工资照领,这充分反映了所在单位对人员疏于管理、对制度执行不严。相关人事管理人员不认真履行本职工作或者严重不负责任。从行为性质而言,应当属于玩忽职守的行为。但是是否能够构成犯罪,应当进一步依据刑法第397条及相关司法解释来认定。按照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,如果相关责任人员的渎职行为,造成直接经济损失20万元以上;或者造成恶劣社会影响的;则可能构成渎职犯罪。
  对于“带薪坐牢”、刑满违规安排工作等情况,如果有关领导超越职权或者违法违规决定,则可能构成滥用职权罪。应当分析具体情况,并根据相关法律和司法解释确定。
  按照刑法第397条规定,国家机关工作人员玩忽职守或者滥用职权致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失构成犯罪的,可处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员由于徇私舞弊而玩忽职守或者滥用职权,可处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。
  2.贪污型“吃空饷”的刑事责任问题。贪污型“吃空饷”是指国家工作人员利用所掌握的权力或者职务便利,安排本人或者关系密切的人以“吃空饷”的形式冒领、骗取,进而实现非法占有国家财物的行为。
  如果国家工作人员编造虚构人员领空饷据为己有,是赤裸裸的贪污行为,那么其本人违反规定在不同单位领取多份薪酬、或者安排关系密切的人“吃空饷”则可能是另一种隐蔽的贪污。例如某局长的妻子在公立学校“吃空饷”,是局长明知是“吃空饷”却授意有关公立学校如此安排,应当按照刑法第382条贪污罪定罪处罚。
  对于具体行为的定性,应当根据实际情况来综合判断。首先,应当分析是否具备工作相应的条件要求,如果“吃空饷”的人既不具备相关的职业资格、又没有相应单位所需的技能,仅仅因为“关系”在该单位领取薪酬。其次,应当分析工作情况,“吃空饷”的人从未到岗工作或者到岗工作时间极少(如领数年工资,实际到岗只有一两个月,且没有重病等正当理由的)。再次,应当分析该单位人事制度与执行情况,如对于旷工、请假的处理,其他人发生旷工是否受到相应处罚等。具体案件中应对是否符合以上一些条件进行综合考量,以判断是否构成犯罪。
  3.贿赂型“吃空饷”的刑事责任问题。贿赂型“吃空饷”是指国家工作人员或者其关系密切的人通过“吃空饷”的形式收受贿赂。
  对于贿赂型“吃空饷”的不仅可以按照前文所述贪污型“吃空饷”对行为的定性判断的依据来考察,还可以分析是否为提供“薪酬”的单位或个人谋取了不正当利益,这里的不正当利益可以是本身违法的不正当利益,也可以是手段违法的不正当利益。[4]之后再综合判断具体的“吃空饷”行为是否构成犯罪。
  由于受贿罪与贪污罪相同,主体身份要求为国家工作人员,如果不具备此身份,在公司、企业等其他单位的非国家工作人员,以相似的形式,通过“吃空饷”收受贿赂应当按照刑法第163条非国家工作人员受贿罪定罪处罚。
  与受贿相对应的行贿行为――安排工作以输送利益,如果符合刑法的有关规定,可以按照行贿罪或对非国家工作人员行贿罪来追究刑事责任。
  4.侵占型“吃空饷”的刑事责任问题。“吃空饷”的行为在利益上通常表现为,领取不该有的工资薪酬、享受相关的福利待遇。如果在该工作人员请假或者离职之后,原单位没有办理有关人事手续继续发放本不该发放的工资薪酬,则该工作人员领取的这一部分工资的行为并不构成犯罪。然而从民法上来说,该名工作人员多领取的工资应当认定为不当得利。虽然工作人员多领取的工资,并非盗窃等非法手段取得,但是当单位要求返还多领取的工资时,该工作人员对此负有返还的义务。如果拒不返还则可能构成侵占罪。对于这一类犯罪没有对主体身份的要求,因此无论犯罪人的身份或者其单位的性质,符合构成要件的即可以构成侵占罪。由于侵占案件属于自诉案件,受损失的单位可以根据《刑事诉讼法》的规定向人民法院提起自诉。
  根据刑法第270条,将代为保管的他人财物非法占为己有,数额较大,拒不退还的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处二年以上五年以下有期徒刑,并处罚金。关于本罪的数额各地司法机关规定有一定的地区差异,大体而言,2000元以上认定为数额较大,20000元以上认定为数额特别巨大。
  四、结语
  “吃空饷”这一问题反映出复杂的社会现实,针对形形色色“吃空饷”的行为,运用刑事法律追究刑事责任并施以刑罚,是法治社会中最严厉、也是最后的手段,但并不是解决这一问题的根本之道。
  进一步推动财政供养单位编制、经费的公开,引入社会监督机制,并加大对公共预算和支出的审计力度,“吃空饷”的人和事,在严格的监督之下才没有隐藏的可能。
  治理‘吃空饷’问题的关键是加强对权力运行的约束和监督,建立严格的行政问责机制,发生权力滥用,就要倒查并追究责任,进而从权力源头上杜绝“吃空饷”现象产生。
  此外,进一步运用刑法规制“吃空饷”的行为,并根据不断变化更新的社会现实,完善刑法及司法解释的有关规定,使“吃空饷”背后的犯罪行为受到严厉惩罚,这样才能形成一套治理“吃空饷”完整、有效的机制。
  参考文献:
  [1]陕西榆林2100余人“吃空饷”被查处[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-08/06/c_112636876.htm.
  [2]“吃空饷”:财政资金流失的黑洞[N].检察日报,2012-6-19(5).
  [3]关于对吃“空饷”问题开展督促检查的通知(中央编办发[2005]25号)
  [4]赵炳贵,刘诗文.贿赂犯罪中“不正当利益”要件的认定[J].党政干部学刊,2012,(6).
  责任编辑 宋桂祝

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