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澳大利亚养老金制度的经验对我国的启示|澳大利亚养老金制度的经验对我国的启示

来源:政治论文 时间:2019-05-21 点击: 推荐访问:澳大利亚养老金制度

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[摘要]澳大利亚从20世纪80年代后期开始进行养老金制度改革,形成了基本养老金、超年金和个人储蓄养老相结合的三支柱体制。迄今为止,该体制成为世界上运作最为成功的模式之一,既解决了政府和人民的后顾之忧,也极大促进了澳大利亚经济的发展,使其成为近年来增长最快的发达国家。本文通过对澳大利亚养老金制度进行简单介绍,希望能为中国的养老金制度提供一定的借鉴。
  [关键词]澳大利亚:三支柱;分析;借鉴
  中图分类号:1325 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)04-0282-02
  
  1 引言
  
  澳大利亚的养老金制度经历了一个由单一福利型到多层次较完善的保障;由窄覆盖面逐步到广覆盖;由不够透明到高度透明,在继承中发展,在不断解决社会矛盾中深化,为居民年老时提供多重保障的养老金福利制度,是与时俱进,随经济和社会发展而完善的。
  
  2 澳大利亚养老金制度改革的基本情况
  
  在20世纪80年代中期以前,澳大利亚养老保险实行政府年金制度,靠税收筹集资金,主要用于支付政府雇员、大公司管理者的退休金和低收入者老年救济,多数劳动者基本没有养老保险,是一种覆盖面窄、现收现付、独脚拐棍式的养老保险制度。1985年,工会和劳动行政管理部门达成一项协议,要求雇主增加支付工资的3%,为雇员提供养老保险。此后,企业年金逐步建立起来。1992年,政府要求所有雇主为全部员工提供退休金保障,最低缴费水平从1992年7月1日占工资的4%逐年增长到9%,分十年到位(目前已增长到8%)。为了对养老保险实行监督管理,专门成立了审慎监管局(APRA)。因其是在政府年金之外建立的养老保险,故称其为“超年金”(superannuatlon)。起初由于缺乏法律约束,许多雇主并不情愿为雇员缴纳这笔增加的年金。1993年6月,曾担任过澳大利亚就业教育与培训部、商业部、财政部高级官员的著名专家文森特・费茨格雷德(Vincent w FitzGerald)向政府提交了一份题为《国民储蓄》的政策咨询报告(即著名的费茨格雷德报告),提出了在全国强制实行超年金计划、鼓励雇员自愿缴费投保以及基金运营、税收等建议和一系列政策法律实施要点。政府采纳了报告所提建议,于1994年颁布了《超年金监管条例》(SIS),加强了对超年金的管理,强制雇主加入该计划,不缴费者将受到严厉税收处罚。同时,鼓励个人自愿储蓄投资养老保险。这样就初步形成了政府年金、超年金计划和个人自愿储蓄保险三结合或三支柱式的养老保险制度。
  
  2 澳大利亚养老金制度的构成
  
  2.1 由政府提供的社会保障养老金
  此项养老金被叫做“有限福利”制度或称“最低生活保障福利安全网”。1992年以前的养老金制度是单一性的,完全由政府包揽。并沿袭多年。主要对象是长期服务的公务人员和富裕群体。1985年以前的养老金制度规定成员达到55岁退休年龄时即可获得一次性福利收益,并向他们受赡养者提供。1986年至1992年养老金制度规定,成员到达58周岁退休时给予一次性支付养老金。目前执行的新的养老金制度规定,凡年满61周岁的女性居民(2014年将提高到65岁)和年满65周岁的男性居民,只要通过家计审查(me833s test),即可领取由财政部门发放的最低养老金。养老金为当地平均周薪的25%,并随物价指数进行调整,其资金来源于税收。
  
  2.2 雇主提供的职业年金。
  包括企业养老金和政府雇员养老金等。职业年金分为强制性和自愿性两种。强制性职业年金是该国近十多年在养老金方面最重要的改革之一,主要体现在1992年联邦政府通过了新的法律,即《养老金保责法案》和《养老金管理法案》,法律规定覆盖所有雇员,被称之为“强制养老金”。法例要求,雇主必须为每位全职雇员按当地一定比例的养老金作为退休时的积储。到2002年7月,雇主被要求按员工工资的9%提取养老金。按澳大利亚就业人数800万,人均周薪860澳元估算,每年将有300多亿澳元的职业年金,尚未包括雇员自愿储蓄部分。澳大利亚在国家法律和政策上扶持弱者,夫妻离婚时,由于女方收入低,丈夫必须为妻子付一部分养老金。强制养老金制度的推行,较比1992年以前的自愿性质,雇员的覆盖面已由当时的40%扩大到目前的80%以上。职业年金由政府委托基金经理,保险公司和咨询公司等进行运营管理。职业年金已成为澳大利亚养老金制度的最重要的支柱。
  
  2.3 个人自愿的养老金储蓄
  包括自愿性质的职业年金,个人养老金储蓄和投资。澳大利亚联邦政府鼓励雇员提前为自己提高退休待遇水平而进行储蓄,因为雇员退休时雇主按当地在职时工薪标准的9%缴费是不够生活支付的,至少需达到15%。国家在税收上的优惠政策有利于养老金的筹集,雇员想提高退休时的待遇,只要接受附加税、薪酬减损或配偶支付即可。雇主也配以特殊条件,以确保其贡献不降低,甚至采取将减薪转化为贡献的方式。1986年企业法院规定,被“企业奖励”覆盖的雇员应得到薪酬水平的3%作为养老金。这是工会和雇员之间达成的合法协约,它覆盖了大多数人员,也提高了被养老金覆盖的劳动比例,同时导致了养老金储蓄急剧增长。从1997年开始,澳政府对向保险公司购买商业性养老金的人给予税收减免优惠,即每年的保险费在3000澳元以内的部分免征个人所得税,3000澳元以上的部分按原税率的25%纳税。据资料显示,有三分之一年龄在15-64之间的雇员有自愿性养老金储蓄。个人自愿性养老金储蓄已成为澳大利亚养老金体系中重要支柱之一。
  
  3 澳大利亚养老金制度的特点
  
  3.1 从独脚拐棍转向三个支柱
  目前,政府年金、超年金计划和个人自愿储蓄保险,构成了澳大利亚现行养老保险制度。其中,尤以超年金发展最快,超年金计划覆盖面迅速扩大,澳全国已有93%的雇员参加了超年金计划,其中全时工作者的99%被覆盖,非全时工作者80%被覆盖。基金积累总额已达4900亿澳元,成为澳养老保险制度的重要支柱。可见,澳大利亚养老保险制度已从政府包办、独脚拐棍式年金制度转变为三支柱式养老制度。
  
  3.2 从收益确定转向缴费确定
  由于制度体系的变革,澳养老保险基金筹集方式和养老金计发办法也发生了根本性变化,逐步从收益确定型向缴费确定型转变。过去由政府提供的年金完全靠国家税收筹集资金,直接由政府预算支付,向低收入退休者提供基本生活保障,支付水平为男性周平均工资的25%,目前约合每周200澳元。大约75%的65岁以上老年人以此作为退休后收入的全部或一部分。2000年,政府年金支付总额达到170亿澳元,约为国内生产总值(GDP)的3%,占财政收入的12-13%。这部分年金采用现收现付制,没有基金,没有积累。不断增加的支出只有靠增加税收来弥补。2001年,澳全国纳税人与养老金领取人的比例为6:1,到2050年, 这个比例预计为3:1。现收现付的政府年金制度将难以维持如此沉重的养老保险负担。实行超年金计划,改变了养老保险基金的筹集方式及年金支付办法。超年金采用完全积累方式,由雇主缴纳,全部记人个人账户,积累的基金委托国家依法认定的信托机构管理,由专业公司负责投资运营,保值增值;投保人退休时,依据个人帐户积累额计算养老金领取额,目前澳法律规定,这笔养老金可以按月领取,也可一次性领取。按照9%的缴费率测算,积累35-40年,超年金的替代率约为40%(维持退休前生活水平大约是65%)。这将大大减轻政府的财政负担,为养老保险提供资金支持。
  
  3.3 从政府责任转向社会责任
  由一支柱转向三支柱,不仅是养老保险制度体系的转换,而且也体现了政府责任向社会责任的转变,特别是个人的责任增大了。过去,机构和个人作为纳税人,只要照章纳税就行了,养老保险是政府的事。在澳大利亚,长期实行高税收、高福利的社会经济政策,人们没有储蓄的习惯。工资收入除纳税外,几乎全部用于即时消费,甚至超前消费。实行超年金计划,实际上是强制人们为未来储蓄,同时,采用个人账户、税收优惠、鼓励投资等措施,把养老保险从单纯政府责任逐步转向社会责任,大大增加了个人对自己老年保障的关注。为了吸引雇主和个人加入超年金计划,并自愿参加个人储蓄养老保险,澳政府除了立法强制实行外,还采取了一系列投资和税收优惠政策,比如,雇主为雇员缴纳养老保险费部分,可获得减税优惠,即由应纳税率30%减为15%;记入个人账户的基金投资收益,纳税率也由30%减为15%;从超年金账户领取养老金时,收入税税率同样由30%减为15%。为了扩大养老保险基金投资渠道,使投保人有更多的投资选择,澳在实施超年金计划的同时,形成了五种基金,即公司基金(由个人或团体雇员缴费形成)、行业基金(特殊行业如建筑业、餐饮业工人缴费形成)、政府基金(各级政府及其所属机构的雇员缴费形成)、零售基金(由金融机构管理的超年金基金)和小型基金(主要以个人和家庭为基础含3-4个成员的小基金),参加超年金计划的雇主为其雇员选择投资方向,据说以后雇员可以自主选择。近几年来,养老保险基金增长速度很快,尤其是零售基金和小型基金显示出强劲的增长势头。澳有关行家预计,未来几年,零售基金、小型基金、行业基金将持续增长,公司基金和政府基金所占份额将会缩小。为了保障政府年金和超年金制度顺利实施和基金安全有效运营,澳政府由家庭和社区服务部(1998年组建,原为社会保障部)负责政府年金计划和支付管理;由审慎监管局负责监督管理超年全信托机构并确保超年金和个人自愿储蓄养老基金的安全;由证券投资委员会负责维护消费者利益并确保市场公平竞争;由税务局负责确保雇主按时足额缴费并符合税务规定(有一套非常复杂的税收计算公式和详细的规定),并监管小型基金。各部门各司其职,又相互配合,组成养老保险监管系统,保证了新制度一开始就步入依法规范实施的轨道,使社会各方面都承担起应负的责任。
  
  3.4 从行政管理转向社区服务
  澳大利亚养老保险制度改革后,为了加强社会化服务,1997年,经联邦政府总理批准,成立了“中央联接机构”(可简称“中联”,英文名称为Centre Link,是政府出资设立的非赢利性事业机构),该机构与政府各部门保持联系,承担委托的各种服务项目,受家庭与社区服务部委托发放养老金是其主要任务之一。该机构负责养老金领取人情况登记、费用申报和通知发放,工作一直做到家庭,同时负责收集汇总全国养老金串领发放信息。
  中联机构的设立,使政府从繁杂的具体事务中解脱出来,形成了一个从中央到地方、从城市到乡村、从社区到家庭疏而不漏的社会服务网。
  通过十余年的改革探索,澳大利亚初步建立起以三个支柱为基本特征的国家统一立法、政府行政监督、专门机构监管、基金市场运营、社区综合服务的养老保险制度体系。目前看来,这项改革的基本原则和主要措施已为多数人所接受。
  
  3 中国养老金制度的基本状况
  
  中国的养老金制度在经历了一系列的改革之后,以企业为主的养老金制度完成了向社会化的转变,初步形成了以企业和个人缴费结合的“统账结合”的养老保障体系。中国的养老金制度表面上采取了混合养老金制度的形式,但是由于历史积累的巨大养老金隐形债务,迫使个人账户资金被挪用,形成了大量的名义账户,实质上没有按照混合制度的养老金制度运作。这种以名义个人账户和社会统筹为标志的养老金制度存在较大的缺陷。
  
  3.1 养老金面临赤字问题
  造成这一问题的一个重要原因是中国特殊的人口问题。从2001年开始,中国老龄化人口的增长持续加大。由于现收现付制度本身的代际再分配特征是从工作的一代向上一代再分配养老金。进人人口老龄化社会,工作一代的人口减少,而退休一代人口正在增加。工作一代人已经不能为退休一代人提供足够的养老金,保障他们的生活水平。
  
  3.2统筹层次偏低
  另外一个原因是基本养老保险制度的统筹层次偏低,由于不同统筹层次的基金无法调剂使用,就严重制约了基本养老保险基金调剂功能的发挥。由此所带来的问题是:各地区社会统筹养老金结余与赤字并存,财政补贴负担沉重。
  
  3.3 分配和储蓄功能混同
  由于在养老金制度改革过程中没有具体规定对已经退休和临近退休的老年职工的养老金安排,他们在过去的传统制度下没有养老金缴费积累,所以他们无法凭借现在的个人账户领取养老金。于是在实际操作中就不得不依靠当前基本养老金制度中的缴费进行支付,这样就会破坏了现在个人账户养老金的储蓄和积累。这种分配和储蓄功能的混同,同时又降低个人和企业对于缴费的激励,造成了大量的养老金缴费的逃避。
  
  4 澳大利亚养老金制度提供的可借鉴的经验及启示
  
  4.1 坚持强制性和自愿相结合的征缴体系。不断扩大养老保险的覆盖范围
  澳大利亚的经验告诉我们:在养老保障问题上,政府要做到“广覆盖”;大部分的经济责任,应当在政府规制的严格监督下,逐步交给企业和个人去承担。如果为解决眼前困难一味提高企业缴费,进一步扩大覆盖面会受到极大阻力,历史遗留问题也不可能得到合理的解决。
  我国企业职工养老金目标替代率水平为60%左右,退休时养老金水平比在职时要有明显减少,在效益好的单位尤为突出。对于这样单位和个人基本生活有结余的群体,除缴纳基本社会养老保险费外,要鼓励参加企业年金和个人储蓄等补充性养老保险。尤其要象澳大利亚那样,在税收政策上要体现优惠和鼓励。
  
  4.2 实施逐次提高退休年龄的措施,减轻支付的压力
  澳大利亚为避免养老金被过早地耗费,在一个特殊年龄前,严格限制获益进程而采取了限制措施。同时,为减轻养老金支付压力,实行新老制度并存,逐步过渡的办法。在我国,在人口老龄化的现实,养老金保障压力日益突出,而且经济尚不发达,养老金积累少,随着社会保障功能增强,限制过早获取养老金待遇,适当延长领取年龄是势在必行的。可采取分步走逐次提高保障年龄的做法。
  在提高保障年龄的同时,还要严格控制提前退休问题。要研究如何从机制上约束提前退休行为。在多层把关严格审查的同时,要适当的调整利益关系,本着谁用人谁负责的原则,给用人单位适当的经济补偿,达到统一退休年龄时才领取待遇。还应像澳大利亚那样,为制止提前领取养老金现象,通过法案,对高收入者征收养老金缴纳附加费及终期支付附加费。
  
  4.3委托专门机构负责养老金管理运营,确保有序运作保值增值
  借鉴澳大利亚基金管理运营经验的基础上,要制定出管理操作的规定,风险控制管理办法,以此为依据,进行规范化运作,确保基金安全增值。
  我国养老金投资仅限于国有商业银行储蓄及购买国家债券,较低利息收益造成基金贬值的风险很大,更难以满足退休人员养老金增值需求。需积极探索市场化运营机制和方式,加强监督,在保值基础上最大化地增值。
  当然,中国和澳大利亚不同,我们不是一个在广覆盖,低水平的政府养老金基础层面上扩大职业年金的覆盖面,而是要在降低政府养老金标准,引入个人账户的同时扩大整个体制的覆盖面。中国至今仍然是一个发展中国家,我们要从我国国情出发,充分吸取国际上的经验教训,制定出可行性的养老金制度方案。

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